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机构改革怎么改?三中全会公报中的七个字是关键

 

资料图

两会前,为期三天的十九届三中全会闭幕。晚间出了一篇长长的公报,除了人事之外,最重要的内容无过于审议通过了深化党和国家机构改革的方案。

党和国家机构改革在坊间已经传闻已久,具体的方案版本也是各有猜测,当然,一切都要等5天后开幕的十三届全国人大一次会议审议通过后才能知晓。

那么这次三中全会公报就没有硬货了?其实也不是,公报里披露了这次机构改革的一些信息还是蛮重要的。

范围

比如这次机构改革的现实原因,就是两个“还不完全适应”:党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应;同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。这些障碍和弊端,必须通过机构改革来破除。

公报提到,从新中国成立后,在社会主义建设和改革开放过程中,党和国家机构职能就在改革中不断优化、逐步规范。制度必须同现实相适应,这次机构改革同样是这个历史逻辑的延续。只不过这次机构改革冠以“党和国家”的名义,比以往限于国务院系统、政府系统的机构改革,广度、深度和影响要大得多。

有多大?公报里也有体现,四个方面:党、政府、武装、群团。

四大块分别有改革的目标。

党的领导体系的改革目标是总揽全局、协调各方;政府治理体系的改革目标是职责明确、依法行政;武装力量体系的改革目标是中国特色、世界一流;群团工作体系的改革目标是联系广泛、服务群众。应该说,这次党和国家机构改革涉及“党政军群”四大块,范围和改革力度可谓空前。

这其中,首要任务自然是完善坚持党的全面领导。公报说,加强党对各领域各方面工作领导,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。建立健全党对重大工作的领导体制机制,强化党的组织在同级组织中的领导地位等等,这些表述无一不在强调这次机构改革的总抓手,就是加强党的领导,因为这是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础和关键。

这个思路是习近平执政以来最鲜明的一个特色。“党政军民学,东南西北中,党是领导一切的”,把中国的事情办好,关键在党。前五年,全面从严治党获得了很大成效,接下来就要通过机构改革,把党的全面领导的原则以制度和组织的形式,贯彻下去、固定下来。

资料图

两点

公报还强调了两个点,颇有意思。

一个是强调要理顺中央和地方的职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性。

结合十九大报告,里面提到要“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门以及内设机构权力、明确职责……赋予省级及以下政府更多自主权。”以往政府机构改革过分强调“职责同构”,上级机构有什么部门,下级机构也得“照搬照抄”,看起来整齐划一,其实不少脱离了当地实际。一些部门光占用编制养闲人不干事,而真正想用编制的部门却用不上,这在基层工作的岛友应该深有体会。赋予省级及以下政府更多机构设置的自主权,其实能更好地使机构设置贴合当地实际,这样,中央和地方的关系才能达到公报里说的“运行顺畅、充满活力、令行禁止”。

但赋予地方一定的机构设置自主权,并不是完全放开。总量上依然需要控制,这就是公报强调的第二点:机构编制法定化。这七个字很关键。

编制

机构编制其实就是对各机关单位的职能配置、机构设置、人员编制和领导职数及其运行程序等做限定规范。

早在1976年,邓小平就提出“编制就是法律”,也就是说,要在国家立法层面,用一系列的法律法规来确定机构编制管理过程中应遵循的规则、审批程序及审批权限,从而实现机构、编制、职责的法定化。

其实,1982年的《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国务院组织法》和2004年制定的《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》等,对机构编制都有一定的规定,但都是原则性的“粗线条”。

1997年,国务院制定施行了《国务院行政机构设置和编制管理条例》,标志着机构编制管理法制化进入立法探索阶段,2007年通过的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》则是地方机构编制管理法制化建设的里程碑。

但这些《条例》的涉及面还较为单一,只涉及政府部门,尚没有广泛覆盖党委机关,以及人大机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等机构,条文也较为原则、宽泛,对机构编制工作中的一些具体问题尚未涉及和规范。另外,在全国人大层面,目前还没有通过一个关于机构编制的全局性的成文法。

因为机构编制缺乏法制规范,一些地方的机构设置和编制管理工作随意性较大,超编进人,财政供养人员过多,造成行政管理费用呈直线上升,政府拿不出更多资金用于提供公共服务、改善民生,全国有一半的县财政为吃饭财政。

另外,编制把口不严,“人治化”严重,机构级别和层级的确定、编制数的多少有时凭领导的主观意志和行政指令,有时凭经验来进行机构调整,这导致政府机关和事业单位机构设置过多、过散,职责交叉、权责脱节、争权诿责现象较多,行政效能不高等等,根源上都源自机构编制管理上不规范。

而要解决这些问题,关键就是推进机构编制管理法制化建设,用法律的手段取代传统机构编制管理的“人治”现象,实现政府职责、机构和编制的法定化。

这次三中全会公报也提到了一个很重要的信息:加大机构编制违纪违法行为查处力度。

近年来,中央和各级地方政府、机构编制部门对机构编制纪律可以说是三令五申,多次出台规范性文件,但收效甚微。原因在于机构编制管理法规中,处罚条款的刚性程度难以把握,机构编制管理机关的法律主体地位不明确。目前违反机构编制管理纪律最严重的仅给予行政处分,是共产党员的给予留党查看或开除党籍处分。

如果机构编制法定化,这些行为完全可以上升到法律层面来处罚。

这样一分析,虽然三中全会公报里只字未提具体改什么,但是一些原则和方向的框定,可以让我们对最后的改革方案做到心中有数。因为,改革也是有章有法,不是随心所欲。

文/独孤九段

参考资料:刘传军《我国机构编制管理法制化建设问题研究》

编辑:燕青

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